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北京市环保局、规划和国土资源管理委员会关于印发《北京市土壤污染治理 修复规划》的通知

2018-03-26 17:36:16

京环发〔2018〕6号

各区环保局、市规划国土委各分局:

  按照《土壤污染防治行动计划》(国发〔2016〕31号)等要求,北京市环境保护局、北京市规划和国土资源管理委员会等部门共同组织编制了《北京市土壤污染治理修复规划》,经市政府同意后,已报环境保护部备案。

  现将《北京市土壤污染治理修复规划》(见附件)印发给你们,请认真组织实施,加强污染地块治理修复和监督管理,确保污染地块经治理修复合格后方可开发建设。

  特此通知。

  北京市环境保护局    北京市规划和国土资源管理委员会                   

                                                     2018年3月16日

                                                 

  (联系人:市环保局  郑  迪;联系电话:68481537;市规划国土委  顾旭东;联系电话:88073216)

                          北京市土壤污染治理修复规划

  一、前言

  土壤是最基本的生态环境要素,是人类赖以生存和发展的物质基础。防治土壤污染,直接关系到农产品质量安全和人居环境健康。土壤污染问题与大气、水污染问题同样受到全社会关注,土壤污染防治作为重大环境保护和民生工程,已经纳入国家环境治理体系。

  土壤污染防治是北京市环境保护体系重要组成部分。北京市在土壤环境监测、污染地块修复等领域开展了大量工作,污染地块修复管理、土壤环境监测体系不断完善,工作内容不断丰富,取得了一定成绩。根据目前已开展的土壤污染状况调查和监测结果,全市土壤环境质量总体状况良好,属于清洁或尚清洁水平;未发现因土壤污染导致的农产品质量问题,未影响农产品安全。北京市在工业污染地块原址的调查评估和修复领域开展了大量工作,已初步建立了污染地块环境管理工作机制,不断完善污染地块修复管理体系,在全国起到了引领示范作用,但工业污染地块及潜在风险问题依然存在。

  为适应新时期需求,把握新的发展态势,解决好新问题,同时深入贯彻落实好《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》(国发〔2016〕31号)精神、认真贯彻执行好《北京市土壤污染防治工作方案》(京政发〔2016〕63号)各项任务,全面掌握土壤环境状况,加强土壤污染防治,改善土壤环境质量,保障土壤环境安全,编制《北京市土壤污染治理修复规划》(以下简称《土壤治理修复规划》)。

  《土壤治理修复规划》结合北京市实际,深入贯彻落实党的十八大和十九大要求,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略特别是两次视察北京重要讲话精神,坚持以人民为中心的发展思想,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,牢牢把握首都城市战略定位;以推进生态文明建设为纲领,以改善土壤环境质量为核心,以保障人居环境、农产品质量和饮用水水质安全为重点;坚持预防为主、保护优先、风险管控等原则,突出对重点行业和重点污染物的管控,实施分类别、分用途、分阶段治理;为建设国际一流的和谐宜居之都提供重要保障,为确保京津冀协同发展的土壤环境安全提供科学指导,为落实好即将要出台的《中华人民共和国土壤环境保护法》提供技术保障。

  二、土壤环境现状与形势分析

  (一)北京市耕地土壤环境质量总体稳定

  按照国家统一部署,北京市初步开展了土壤污染状况调查和土壤环境质量监测工作。对全市平原区的耕地表层土壤,按照不同地貌类型、土壤类型、土地利用类型、行政区划等进行现场采样,对土壤理化性质及土壤中的重金属(镉、汞、砷、铅、铬、铜、锌、镍)、有机氯农药(六六六总量、滴滴涕总量)、苯并[a]芘共13项指标按照要求划分网格单元进行了监测分析。根据初步调查和监测结果,全市农田土壤污染物含量相对较低,仅个别点位存在镉、砷、铜、锌、镍、滴滴涕及苯并[a]芘浓度含量超标,总体而言,未明显受到重金属和有机污染物污染;菜地超标点位数高于果园、农田;有机物指标的超标个数与占比均大于重金属指标。

  在上述已有调查基础上,目前正在开展的农用地土壤详查工作将以农用地中耕地、园地为重点,围绕已调查发现的土壤点位超标区、土壤重点污染源影响区以及土壤污染问题突出区域,开展农用地土壤污染状况详查,2018年底前查明农用地土壤污染面积、分布、污染程度;并将在农产品超标点位区域开展土壤与农产品协同调查,初步查明土壤污染对农产品质量影响;综合评价农用地土壤污染环境风险。

  (二)北京市城市土壤环境质量总体良好

  北京市于2010年开展了全市土壤污染状况调查,在市区范围内按照居民区、大型公共绿地、古典园林、集中大型商业区、文教区和道路两侧6类土地利用类型采集表层土壤样品,对土壤理化性质、无机污染物及有机污染物等指标含量进行分析与评价。对比背景值,城市土壤中除汞的含量相对偏高以外,其他重金属无机元素的含量相差不大,有机氯农药、苯并[a]芘、多氯联苯、总石油烃、邻苯二甲酸脂类等污染物含量略高但无明显差异。与国外其他城市土壤比较,亦无明显差异。

  污染物超标情况与周边环境关联密切。城市土壤中污染物含量的空间分布具有从城中心向周围递减的趋势;受古代建筑的颜料鎏金等影响,汞在古典园林土壤中的含量高于在其他5类土壤中的含量;古典园林土壤中有机氯农药含量最高,其与植被的栽种历史和农药施肥量有关;道路两侧土壤中总石油烃含量最高,明显高值区域基本分布在三环以内区域如长安街、二环路沿线,机场高速、京石高速沿线等城市中心区和交通干线沿线,说明交通排放对总石油烃含量有重要影响。根据城市绿地土壤环境质量监测结果,仅有少量样品铜、滴滴涕及苯并[a]芘超标,其中道路绿地超标率高于公园绿地及居民绿地。

  土壤污染呈现城市中心向周围递减的明显趋势。以《全国土壤污染状况评价技术规定》推荐的“重点区域土壤污染评价参考值”和《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)》对北京城市土壤中无机污染、有机污染进行综合评价结果显示:综合污染程度最高的区域基本分布在中心城,并呈现随着与中心城距离的增加而降低的趋势,同时,各污染物含量的平均值很低。参照《全国土壤污染状况评价技术规定》推荐的“重点区域土壤污染评价参考值”,全市城市土壤属清洁水平。

  (三)北京市工业污染地块的土壤局部存在潜在风险

  在对北京市工业企业原址已做过污染地块调查与风险评估报告分析基础上发现,拟开发的工业污染地块中的有机污染物以多环芳烃、总石油烃、苯系物、有机氯农药等为主,重金属污染物以砷、铬、汞、铜等为主;上述污染物超过北京市《场地土壤环境风险评价筛选值》(DB11/T 811-2011)的比例最高,存在局部的潜在风险;从行业上看,主要涉及化学原料及化学制品制造业,石油加工、炼焦及核燃料加工业,金属制品业等行业,其中化学原料及化学制品制造业所占比例最大,约占五分之二。

  (四)北京市工业污染地块修复与管理工作进展顺利

  北京市已初步建立污染地块修复管理体系和环境管理工作机制。截至目前,已发布《场地环境评价导则》(DB11/T 656-2009)、《污染场地修复验收技术规范》(DB11/T 783-2011)、《场地土壤环境风险评价筛选值》(DB11/T 811-2011)、《重金属污染土壤填埋场建设与运行技术规范》(DB11/T 810-2011)、《污染场地挥发性有机物调查与风险评估技术导则》(DB11/T 1278-2015)、《污染场地修复工程环境监理技术导则》(DB11/T 1279-2015)、《污染场地修复技术方案编制导则》(DB11/T 1280-2015)、《污染场地修复后土壤再利用环境评估导则》(DB11/T 1281-2015)等8项地方标准,并正在加紧制定涵盖修复过程环境管理计划编制、后期风险管理、污染地块采样等领域的标准和技术规范。

  开展对工业污染地块的治理修复与环境监管。针对首钢搬迁后的遗留场地,开展了污染调查、风险评估和治理修复研究。实施染料厂、焦化厂保障性住房地块、有机化工厂原址、地铁7号线(大郊亭站-焦化厂车辆段)等污染地块治理修复工程,促进了焚烧、填埋、常温解吸、热脱附、SVE等土壤修复技术的工程应用实践。

  (五)存在问题

  现阶段是北京市乃至我国环境保护的重要转型期,人民群众对环境保护的要求不断提高,这给土壤污染防治工作提出了更高要求。目前北京市土壤污染防治工作主要存在以下问题:

  法规标准尚需进一步完善。我国土壤污染防治工作刚刚起步,相关法律法规尚未出台。目前国家正在抓紧研究制订《中华人民共和国土壤污染防治法》及相关标准和技术规范,北京市过去制订的8个污染地块地方标准已不能适应新形势新要求。因此,有必要研究配套的相关法规标准与政策,为全面深入开展土壤污染防治工作提供制度保障。

  土壤污染详查尚未完成,污染状况掌握不足,土壤环境监测网络尚不健全,土壤环境监测广度深度有待提高。按照国家统一部署,2017年启动土壤污染详查工作,2020年预计完成第一次详查,以后每10年开展一次。土壤监测方面,北京市总面积1.64万平方千米,目前监测网点覆盖不足,尤其是交通道路、污染地块、水源保护区、农村和畜禽养殖等典型地区,难以全面掌握北京市土壤环境质量状况。

  污染地块及潜在风险问题依然存在。按照北京市人民政府办公厅关于印发《北京市工业污染行业生产工艺调整退出及设备淘汰目录(2017年版)》的通知(京政办发〔2017〕33号)要求,钢铁、有色金属、建材、化工、纺织印染、人造板及家具、医药、机械、印刷、造纸等11大类行业的相关企业应调整退出,主要涉及建材、家具和木制品加工、化工、包装印刷等行业。随着城市产业结构调整的推进,北京市将继续有涉及污染行业的工业企业关停,所遗留的地块将成为土壤污染的潜在风险,应按《污染地块土壤环境管理办法》(试行)要求,开展调查评估,根据未来用地类型开展治理修复或风险管控。

  污染地块治理工作处于起步阶段,土壤污染防治领域的科研和污染治理修复技术储备不足,风险管控需进一步加强。当前的污染地块治理修复技术和设施多以异位修复为主,尚不能满足北京市应对不同的再开发利用类型土壤治理修复的需求。未来,土壤污染修复工程需要大力探索原位修复模式和修复工艺多样化,需要更多学科的交叉融合以及绿色可持续理念。

  在产企业的土壤污染预防工作有待加强。目前,工业地块污染防治的工作重点还集中在已关停、拟再开发利用的工业企业地块,这种“末端治理”方式不足以应对新增污染,今后应进一步加强在产企业的“三废”治理和新建企业的污染预防,从源头防控工业用地土壤污染,减少污染地块的产生以及降低污染地块污染程度。

  (六)形势分析

  随着国务院《土壤污染防治行动计划》《北京市土壤污染防治工作方案》和环境保护部《污染地块土壤环境管理办法(试行)》的出台以及《中华人民共和国土壤环境保护法》的即将出台,土壤污染防治工作必将提升至新高度,这是抓好北京市土壤污染防治工作的有利机遇,对土壤环境监测、风险管控、治理修复提出更高的要求,为全面说清北京市土壤环境质量提供动力,为北京市土壤环境安全提供保障。

  预计“十三五”时期,通过土壤详查和监测体系建设,基本掌握土壤污染状况;以农用地中耕地、园地为重点,查明农用地土壤污染的面积、分布及对农产品质量影响,综合评价农用地土壤污染环境风险,划定农用地的优先保护类、安全利用类和严格管控类类别;同时重点开展对停产工业企业遗留地块的治理修复,启动在产企业污染预防工作。预计“十四五”时期,对停产工业企业遗留地块进行治理修复,仍将是土壤环境管理的重点内容;同时,将全面深化在产工业企业的土壤污染防治工作。预计“十五五”时期,通过对停产工业企业污染地块的治理修复以及对在产工业企业的污染预防,北京市土壤污染防治工作将走上科学良性发展轨道,土壤环境安全得到有效保障,土壤环境风险得到全面管控。预计“十六五”时期,土壤环境安全得到全面保障,土壤生态系统将实现良性循环。

  三、指导思想、基本原则和规划目标

  (一)指导思想

  以科学发展观和生态文明建设为指导,结合北京市实际,坚持问题导向,以法规制度为依据,以建设国际一流的和谐宜居之都为目标,以土壤污染详查和土壤环境监测网络建设为基础;以摸清底数为前提,以污染预防为优先策略,以风险管控为主导思维,以分类管理为重要路径;依据地块污染状况和再开发用途,科学合理确定治理修复策略,确保用地安全;落实土地使用权人的主体责任,严格执行国家和地方的法律法规,推动提升第三方机构的管理和实施水平;加强各行政区域的属地管理,规范操作;以技术密集型院所为依托,加强国际交流与合作,不断提升土壤环境监管与应急能力;切实兼顾好污染地块土壤的治理修复和风险管控以及农用地分类管理,充分保障居住安全、农产品安全、人体健康。

  (二)基本原则

  夯实基础,加强监管。依据对全市土壤污染状况的调查,完善土壤环境的大数据信息化管理平台,为全面掌握土壤污染状况、准确研判土壤环境质量状况提供依据。完善环境监测、监察、应急网络体系和手段,拓展土壤环境监管的广度和深度,充分利用科学实用的新技术,推动土壤污染治理修复与监测。

  统筹规划,突出重点。统筹长远规划与近期目标,兼顾土壤环境质量监测与污染地块治理修复,兼顾不同土壤类型,着力解决制约北京市土壤环境保护工作瓶颈问题,充分考虑土壤污染治理与修复的复杂性,以污染地块和农用地为重点,明确土壤污染防治和保护工作的重点任务。

  预防为主,风险管理。强化源头管理与风险管控,结合土壤详查结果,按用地类型、污染程度等提出分类分级管控措施,提高防治成效,优先对重点超标地区开展控制与防范。

  管研结合,协调推进。完善地块修复与监测法规、标准体系,推进修复技术研发与产业化发展,加强人才队伍建设,积极组织专业技术培训,提高人员素质,提升土壤污染防治软实力。

  (三)规划目标指标

  到2020年,土壤环境质量在总体良好的情况下,继续保持稳定。建设用地和农用地土壤环境安全得到基本保障,土壤环境风险得到基本管控。再开发利用的污染地块安全利用率达到90%以上,受污染耕地安全利用率达到90%以上。

  到2025年,建设用地和农用地土壤环境安全得到合理保障,土壤环境风险得到合理管控。再开发利用的污染地块安全利用率达到92%以上,受污染耕地安全利用率达到92%以上。

  到2030年,土壤环境质量稳中向好,建设用地和农用地土壤环境安全得到有效保障,土壤环境风险得到全面管控。再开发利用的污染地块安全利用率达到95%以上,受污染耕地安全利用率达到95%以上。

  到2035年,建设用地和农用地土壤环境安全得到全面保障,土壤生态系统实现良性循环。

  具体指标:

  (1)到2020年,建立覆盖农村、城市土壤以及自然土壤等各种用地类型的土壤环境质量监测网络,基本掌握北京市土壤环境质量状况;完成土壤污染状况详查,建立污染地块名录;构建北京市土壤污染防治法规体系(健全污染地块环境管理法规标准体系),有效控制土壤再开发环境健康风险;再开发利用的污染地块安全利用率达到90%以上,受污染耕地安全利用率达到90%以上。

  (2)到2025年,全面提升土壤污染的风险管控和治理修复水平,科学合理保障人居建设用地和农业土壤质量安全。再开发利用的污染地块安全利用率达到92%以上,受污染耕地安全利用率达到92%以上。

  (3)到2030年,强化在产企业土壤污染预防,全面管控土壤环境风险。再开发利用的污染地块安全利用率达到95%以上,受污染耕地安全利用率达到95%以上。

  (4)到2035年,建设用地和农用地土壤环境安全得到全面保障,土壤污染的风险管控和治理修复水平达到国际先进水平。

  四、土壤污染风险管控、治理修复对策与措施

  (一)建立健全土壤污染防治工作机制体制

  1.完善工业污染地块环境管理体系与技术标准体系

  进一步完善工业污染地块和农用地环境管理体系,建立健全土壤污染防治工作机制体制。密切跟踪国家土壤污染防治立法工作进程,适时启动北京市土壤污染防治立法调研工作,对是否开展北京市土壤污染防治条例编制工作进行论证。

  按照“谁污染,谁治理”原则,造成地块污染的单位或者个人应当承担治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的,由变更后继承其债权、债务的单位或者个人承担相关责任。土地使用权依法转让的,由土地使用权受让人或者双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或者责任主体不明确的,由所在区政府依法承担相关责任。土地使用权终止的,由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任。深化已停产企业遗留污染地块的监督管理。依据土壤环境调查评估结果,对需要开展治理与修复的污染地块,根据污染地块再开发用地类型,合理制定修复目标和治理措施。责任主体应委托第三方机构编制污染地块治理与修复实施方案,并将实施方案向社会公开。污染地块治理与修复实施方案应按照国家和北京市有关环境标准和技术规范编制,方案应当包括治理与修复范围和目标、修复策略选择、修复技术筛选与评估(含可行性试验)、地块修复技术路线及方案、工艺参数、环境管理计划(二次污染防范措施)、修复周期和进度安排等内容。治理与修复工程完工后,责任主体应委托第三方按照国家有关标准和规范,开展治理与修复效果评估,并将评估报告向社会公开。对于暂不开发利用的污染地块,责任主体应委托第三方机构,结合详细调查结果,编制地块风险管控方案,并将管控方案向社会公开。加强在产企业地块污染防治工作,探索在产企业地块污染防控措施和管理工作机制,将地块环境管理由“末端治理”向“前端防控”延伸,减少污染地块的增量。

  研究完善北京市污染地块土壤环境管理相关标准、技术规范和技术指南,科学规范污染地块的初步调查、详细调查、风险评估、治理与修复、修复效果评估、风险管控等全过程环境管理,为深化治理和强化监管提供技术支撑。

  结合国家地块标准制订和北京市实际工作需要,在地块调查风险评估、修复技术方案编制、修复工程监理、修复工程环境管理计划、修复工程竣工、修复后土壤再利用等技术指南、导则和规范基础上,进一步完善北京市工业污染地块技术标准体系建设,着重开展后期风险管理、地块修复工程控制技术指南、典型行业在产工业企业地块污染防控技术指南、污染地块修复效果评估技术规范、基于生物可给性的健康风险评价技术规范等的编制。

  2.建立环保、规划国土、住房城乡建设部门对污染地块的联动监管机制

  依托全国污染地块土壤环境管理信息系统等信息平台,实现环保、规划国土、住房城乡建设等部门间信息共享,在工业用地转变为非工业用地、土壤环境调查、污染地块名录、治理与修复、工程规划许可、施工许可等环节实行联动监管。环保、规划国土、住房城乡建设部门要严格审批涉污染地块建设项目的环评、工程规划许可证、施工许可证,污染地块未经治理与修复,或者经治理与修复但未达到相关要求的,不得开工建设。

  3.探索建立污染地块土壤治理修复全过程监管机制,形成“北京模式”

  各区环保局负责本行政区域内的疑似污染地块和污染地块相关活动的监督管理。在疑似污染地块土壤环境初步调查,污染地块详细调查、风险评估,治理修复实施方案,风险管控方案,治理修复过程环境监理与二次污染防治,治理修复效果评估等各环节进行监管,探索建立污染地块土壤治理修复全过程监管机制。

  同时,在治理修复工程项目立项及实施监管、工程项目实施成效综合评估、技术集成推广、资金筹措等方面不断摸索,逐步形成适合北京市的土壤污染治理与修复的“北京模式”。

  (二)实施土壤污染详查,健全土壤环境监测网络,全面掌握土壤污染状况

  1.实施土壤污染详查工作

  依照国家相关部署,以农用地和重点行业企业用地为重点,开展全市土壤污染状况详查工作,同期建设土壤样品库与土壤详查样品流转中心,摸清土壤污染状况,夯实土壤污染防治工作基础。2018年完成农用地土壤详查,查明北京市农用地土壤污染的面积、分布及对农产品质量影响,综合评价农用地土壤污染环境风险。2019年完成重点行业企业用地污染详查,掌握北京市重点行业企业用地中污染地块的分布及其环境风险情况。2020年完成重点工业区域土壤污染调查,初步掌握北京市工业聚集区等重点工业区域土壤及地下水环境状况,提出重点工业区域土壤污染环境管理对策。

  2.土壤环境质量监测体系建设

  按照国家关于土壤环境质量点位布设的要求,在已开展布设工作国控点位的基础上,增加约200个土壤环境质量监测市控点位。实现对耕地、饮用水源地等环境敏感地区的加密监测,对大型交通干线、规模化畜禽养殖场、污水灌溉区、生态边界、加油站周边等未设置点位的区域的覆盖,促进土壤环境监测点位在北京市的全面覆盖。到2020年,形成覆盖全市农村、城市土壤以及自然土壤的土壤环境监测网络,建立市、区两级土壤环境质量例行监测制度,建成相对完整、高效、规范的监测网运行机制,同时确立切实可行的网络业务化运行方式和保障措施。实现对北京市土壤环境质量状况实施定期的监测和评价,对重点、敏感区域土壤污染状况进行及时的监测和风险评估,为全面掌握土壤污染状况、准确研判土壤环境质量状况提供依据,为污染土壤的治理修复提供数据支撑。

  (三)建立土壤环境信息化管理平台

  结合全国污染地块土壤环境管理信息系统,建设北京市土壤环境信息化管理平台。建立土壤环境数据信息共享机制,逐步整合集成环保、规划国土、农业、水务、地勘等部门掌握的土壤环境质量、土地利用类型及分布、农药化肥施用量、集中式饮用水水源保护区分布、土壤地质环境等相关数据,构建土壤环境信息化管理平台,充分发挥土壤环境数据在污染防治、城乡规划、土地利用、农业生产、水资源保护中的作用。

  (四)开展污染地块筛查,建立污染地块名录,加强污染地块再开发风险管控

  1.建立疑似污染地块筛查工作机制

  各区结合工业企业调整退出、工业用地改变用地性质等情况,建立本区疑似污染地块名单并动态更新,及时上传污染地块信息系统。对列入名单的疑似污染地块,书面通知土地使用权人,督促其开展土壤环境初步调查,依据相关技术规范判明是否属于污染地块,将调查报告上传污染地块信息系统、向社会公开调查报告主要内容。

  2.建立污染地块名录并动态更新

  各区根据土地使用权人提交的土壤环境初步调查报告,建立本区污染地块名录并动态更新。对列入名录的污染地块,土地使用权人应按规定开展土壤环境详细调查、风险评估、治理修复和风险管控等工作,并将调查报告、风险评估报告、治理修复方案等文件上传污染地块信息系统、公开报告主要内容。

  3.加强污染地块再开发风险管控

  经评估认定对人体健康有高风险的污染地块,鼓励用作生态恢复用地,且应采取积极措施防止污染物扩散,修复后以绿化用途为主。确需进行开发利用的,必须依法开展土壤污染治理,严格控制土壤污染造成的健康和生态风险。

  (五)推进土壤污染防治技术研究与示范,加强技术储备,重点抓好重大项目地块污染治理

  1.推进土壤污染防治技术研究与示范,加强技术储备

  加大污染场地风险模拟与修复北京市重点实验室建设力度,开展工业污染土壤防治领域相关应用基础研究与前沿研究,倡导绿色可持续修复,加强技术储备。推进土壤污染防治技术研究与示范,重点支持典型有机污染土壤修复效果评估体系研究、重金属固化稳定化技术修复效果测试与评估方法研究、苯系物“蒸汽入侵”风险阻隔技术研究与示范、电导辐射原位加热土壤治理技术研发与示范等污染地块治理修复技术研发与示范。

  2.建立污染地块治理修复项目库,抓好重大项目地块污染治理

  对人体健康、生态环境构成威胁的污染地块,逐步开展治理与修复,建立污染地块治理修复项目库并建立动态更新机制。优先开展重点防控区域污染地块土壤修复,结合土地开发进程,建立地块污染治理与修复试点示范,重点抓好原北京焦化厂、首钢主厂区、石景山北辛安棚户区改造地块等重大项目地块污染治理,力争形成示范性工程。

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责任编辑:小英